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Medidas en materia de energía contempladas en el Real Decreto-ley 23/2020
24 de June de 2020
El Real Decreto-ley 23/2020, de 23 de junio, por el que se aprueban medidas en materia de energía y en otros ámbitos para la reactivación económica (en adelante, “RDL 23/2020”), publicado en el BOE del día 24 de enero y vigente desde el día 25 del propio mes, incluye un conjunto de medidas destinadas a impulsar, de manera ordenada y rápida, la transición energética hacia un sistema eléctrico 100% renovable y a favorecer la reactivación económica en línea con el Pacto Verde Europeo[1], hoja de ruta climática en la Unión Europea para los próximos años.
La norma, según afirma, pretende eliminar barreras para el despliegue de instalaciones de generación de electricidad basadas en la utilización de fuentes renovables, prevé nuevos modelos de negocio y fomenta la eficiencia energética.
El RDL 23/2020 agrupa las medidas que contempla, presididas por la urgente y extraordinaria necesidad[2], en cuatro bloques diferentes:
[1] Comunicación de la Comisión “El Pacto Verde Europeo” de 11 de diciembre de 2019 (COM(2019) 640 final).
[2] Entre las circunstancias de urgente y extraordinaria necesidad que justifican la aprobación del RDL 23/2020 (téngase en cuenta que algunas de las medidas contempladas en el mismo estaban asimismo previstas en el Proyecto de Ley de Cambio Climático, actualmente en tramitación parlamentaria) figuran la necesidad de a) seguir la senda de penetración de energías renovables prevista en el Plan Nacional Integrado de Energía y Clima 2021-2030 e impedir el incremento artificial y evitable de los costes de construcción de las nuevas centrales, para lo que resulta imprescindible dotarse de un marco que permita diferenciar las solicitudes correspondientes a proyectos firmes y viables de las que obedecen a comportamientos de carácter especulativo en el iter procedimental de acceso y conexión a la red, atendido el elevado volumen de solicitudes de acceso y conexión en trámite presentados en los últimos dieciséis meses (más de 430.000 MW de potencia de nueva generación con avales depositados y, de estos, más de 136.000 MW con acceso concedido); b) favorecer la actividad económica y el empleo sostenible en un momento de crisis económica como la que se vive en la actualidad como consecuencia de la crisis provocada por el Covid-19.
Bloque 1. Desarrollo e impulso de las energías renovables
El primer bloque del RDL 23/2020 contempla diversas medidas para el desarrollo ordenado y el impulso de las energías renovables, incluyendo la regulación del acceso y conexión a las redes eléctricas o las subastas renovables.
Ordenación del acceso y conexión a las redes de transporte y distribución de electricidad
El art. 1 regula los hitos administrativos (admisión a trámite de la solicitud de autorización administrativa previa, DIA favorable, autorización administrativa previa, autorización administrativa de construcción y autorización administrativa de explotación definitiva) cuyo cumplimiento deben acreditar los titulares de permisos de acceso y de conexión para evitar que los mismos caduquen.
Al margen de los permisos concedidos previamente a la entrada en vigor de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico (en adelante, “LSE”), cuya caducidad se rige por lo dispuesto en su disposición transitoria octava, el indicado precepto regula tanto la vigencia de (i) los permisos de acceso concedidos desde la entrada en vigor de dicha Ley hasta el 31 de diciembre de 2017 (permisos para los que se establece un primer hito exigente, destinado a hacer posible la liberación de la capacidad asociada a proyectos no suficientemente maduros, y un plazo máximo de cinco años -siete años tratándose de instalaciones de bombeo- para la obtención de la autorización administrativa de explotación definitiva, a contar desde la entrada en vigor del RDL 23/2020), (ii)los permisos de acceso concedidos desde el 1 de enero de 2018 y hasta la entrada en vigor del RDL 23/2020 y (iii) los que puedan concederse tras la entrada en vigor de esta norma, estableciendo para todos ellos idénticos hitos y plazos, computándose los primeros desde la fecha de entrada en vigor del RDL y los segundos desde la fecha de su obtención.
Los titulares de los permisos de acceso disponen de un plazo máximo de seis meses desde la entrada en vigor del RDL 23/2020 o desde la fecha de obtención de dicho permiso, de no haberse obtenido aún, para solicitar el permiso de conexión. Su no presentación lleva asociada la caducidad automática del permiso de acceso y la ejecución inmediata de las garantías económicas presentadas para la tramitación de la solicitud de acceso.
La falta de acreditación por el promotor del cumplimiento de los distintos hitos asociados a los permisos de acceso y conexión lleva asociada la caducidad automática de los mismos y la ejecución inmediata de las garantías económicas presentadas para la tramitación de la solicitud de acceso, quedando únicamente exceptuados aquellos supuestos de no obtención de DIA favorable por causas no imputables a aquél.
Los titulares de permisos de acceso o de acceso y conexión obtenidos con posterioridad a la entrada en vigor de la LSE y antes de la del RDL 23/2020 o de solicitudes de dichos permisos previos a esta última, pueden renunciar a los permisos/solicitudes en un plazo de tres meses desde la misma (25 de septiembre de 2020), procediéndose a la devolución de las garantías económicas presentadas.
La disposición transitoria primera del RDL establece una moratoria en la admisión de nuevas solicitudes de permisos de acceso. Concretamente, se establece que desde su entrada en vigor y hasta la aprobación por el Gobierno y por la CNMC[1], respectivamente, del real decreto y de la circular normativa que desarrollen el artículo 33 LSE, “no se admitirán por los gestores de red nuevas solicitudes de permisos de acceso para plantas de producción de energía eléctrica” ni respecto de la capacidad existente a dicha entrada en vigor ni por la que resulte liberada con posterioridad como consecuencia de desistimientos, caducidades o cualquier otra circunstancia sobrevenida (solo se admitirán aquellas respecto de las que se haya remitido a la administración competente el resguardo acreditativo de haberse depositado las garantías económicas). Se exceptúan de la anterior moratoria determinadas solicitudes de acceso (procedimientos para otorgamiento de capacidad de acceso de evacuación previstos en la disposición adicional vigésima segunda de la LSE, plantas de producción destinadas al autoconsumo que se conecten a la red de distribución, permisos de acceso a consumidores de energía eléctrica).
Igualmente, la propia disposición deja sin efecto desde la entrada en vigor del RDL 23/2020, para nuevas solicitudes de acceso, la posibilidad de otorgar permisos de acceso y conexión para evacuar generación sobre posiciones de subestación de red de transporte adicionales a las existentes y a las incluidas en el documento de planificación de dicha red que puedan tener la consideración instalaciones planificadas de la red de transporte e incluidas en los planes de inversión de conformidad con la disposición adicional cuarta del Real Decreto-ley 15/2018, de 5 de octubre, de medidas urgentes para la transición energética y la protección de los consumidores, así como sobre aquellas posiciones de la red de transporte que dejen de ser utilizadas por sus usuarios en las que se produzca la caducidad de los permisos de acceso y conexión.
Subastas de energía renovable
El art. 2 del RDL modifica el art. 14 de la LSE y faculta al Gobierno para, adicionalmente al régimen retributivo específico que el mismo contempla y con la finalidad de favorecer la previsibilidad y estabilidad en los ingresos y la financiación de las nuevas instalaciones de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovable, desarrollar reglamentariamente otro marco retributivo para la generación de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovable, basado en el reconocimiento a largo plazo de un precio fijo por la energía, que se otorgue mediante procedimientos de concurrencia competitiva en los que el producto a subastar sea la energía eléctrica, la potencia instalada o una combinación de ambas y la variable sobre la que se oferte sea el precio de retribución de la energía.
Los procedimientos de concurrencia competitiva podrán diferenciar distintas tecnologías de generación en función de sus características técnicas, tamaño, niveles de gestionabilidad, criterios de localización, madurez tecnológica y otros elementos que garanticen la transición hacia una economía descarbonizada, y podrá tener en cuenta las particularidades de las comunidades de energías renovables para permitir que puedan competir en nivel de igualdad con otros participantes.
Se prevé la posibilidad de eximir del procedimiento de concurrencia competitiva a instalaciones de pequeña magnitud y proyectos de demostración, en las condiciones que reglamentariamente se determinen.
Modificación del Real Decreto 1955/2000
El art. 3 del RDL 23/2020 modifica diversos aspectos del Real Decreto 1955/2000, de 1 de diciembre, por el que se regulan las actividades de transporte, distribución, comercialización, suministro y procedimientos de autorización de instalaciones de energía eléctrica (en adelante, “RD 1955/2000”), con la finalidad de mejorar y simplificar la tramitación de los procedimientos de autorización de la construcción, ampliación, modificación y explotación de las instalaciones eléctricas de producción, transporte y distribución, añadiendo una disposición adicional decimocuarta al mismo con objeto de aclarar cuándo, en caso de modificación de una instalación de generación, debe entenderse que sigue siendo la misma instalación a efectos de los permisos de acceso y conexión.
Concretamente dicho precepto:
- Modifica el art. 115 del RD 1955/2000 a) actualizando (en línea con lo previsto en la LSE) la regulación de las autorizaciones administrativas necesarias para construir, ampliar, modificar y explotar las instalaciones de producción, transporte y distribución; b) regulando las condiciones que han de cumplir las modificaciones de las instalaciones de generación que hayan obtenido autorización administrativa previa para poder obtener autorización administrativa de construcción sin necesidad de una nueva autorización administrativa previa; y c) estableciendo las características que deben cumplir las modificaciones de las instalaciones para poder ser consideradas no sustanciales de forma que, de conformidad con lo establecido en el artículo 53.2 LSE, baste con la solicitud de la correspondiente autorización de explotación y la acreditación del cumplimiento de las condiciones de seguridad de las instalaciones y el equipo asociado.
- Modifica el art. 125,1 y el art. 144 del RD 1955/2000, ampliando a 30 días el plazo del trámite de información pública de las solicitudes de autorización administrativa para la construcción, ampliación, modificación, explotación de instalaciones eléctricas de producción, transporte y distribución y, de haberse formulado, de la solicitud de reconocimiento de utilidad pública.
- Modifica el art. 127.2 del RD 1955/2000, ampliando a 30 días el plazo para conformidad u oposición de administraciones públicas, organismos o empresas de servicio público o de servicios de interés general respecto del anteproyecto de que se trate, eliminando la necesidad de reiterar el requerimiento en caso de silencio.
- Modifica el art. 131.1 del RD 1955/2000, ampliando a 30 días el plazo para establecer el condicionado técnico correspondiente a los proyectos presentados y del que disponen administraciones públicas, organismos o empresas de servicio público o de servicios de interés general, eliminando la necesidad de reiterar el requerimiento en caso de silencio.
- Modifica el art. 146.1 del RD 1955/2000, previendo la posibilidad de que simultáneamente al trámite de información pública de la solicitud de reconocimiento de la utilidad pública, se dé cuenta de la solicitud y de la parte correspondiente del documento técnico a las distintas administraciones, organismos, empresas de servicio público o de servicios de interés general que resulten afectados, a fin de que informen en el plazo de treinta días, eliminando la necesidad de reiterar el requerimiento en caso de silencio.
- Se añade una disposición adicional decimocuarta al RD 1955/2000 en la que se regula cuándo debe considerarse que una instalación de generación es la misma a efectos de los permisos de acceso y conexión. El precepto parte de que los permisos de acceso conexión otorgados solo son válidos para la instalación para la que fueron concedidos, estando condicionados los otorgados a que pueda ser considerara la misma instalación que aquella a la que se refiere la solicitud con la que se inició el procedimiento de acceso y conexión, debiendo tenerse en cuenta para ello los criterios contemplados en el Anexo II que igualmente se añade al RD 1955/2000, que pueden ser modificado mediante Real Decreto. Las modificaciones de las instalaciones con permisos de acceso y conexión solicitados o concedidos que permitan entender que la instalación es la misma exigen actualizar dichos permisos o solicitudes, sin que ello implique una modificación de la fecha de concesión o formulación; no obstante y tratándose de instalaciones hibridadas, para los hitos correspondiente a la nueva parte hibridada no contemplada en el permiso de acceso original, la fecha de inicio del cómputo de los mismos será la de actualización del permiso de acceso; la consideración de que una instalación no es la misma lleva implícita la necesidad de realizar una nueva solicitud de acceso y conexión a la red para la obtención de nuevos permisos. En el Anexo II se recogen las características que no deben modificarse para poder considerar que nos encontramos ante una misma instalación: a) tecnología de generación (la adición de elementos de almacenamiento de energía no implica la modificación de la tecnología de la instalación); b) capacidad de acceso (no cabe incrementar la capacidad de acceso solicitada o concedida en una cuantía superior al 5 % de la capacidad de acceso solicitada o concedida en el permiso de acceso original, que no tiene por qué ser coincidente con la potencia instalada o la potencia nominal de la instalación; sin que se entienda que se mantiene la capacidad de acceso si ésta disminuye respecto de la solicitada o la otorgada en el permiso de acceso como consecuencia de una reducción de potencia instalada o nominal que resulte de la división de un proyecto en dos o más proyectos de instalación de generación cuya suma de potencias sea igual a la potencia original); y c) la ubicación geográfica (considerándose que no se ha modificado la misma cuando el centro geométrico de las instalaciones de generación planteadas inicialmente y finalmente, sin considerar las infraestructuras de evacuación, no difiere en más de 10.000 metros) [1]
[1] El apartado 3 de la disposición final octava del RDL mandata al Gobierno y a la CNMC para aprobar dichas normas en el plazo máximo de tres meses desde su entrada en vigor.
[1] Las características que no deben modificarse para que pueda considerarse que nos encontramos ante una misma instalación deberían exigirse únicamente respecto de los permisos que puedan solicitarse tras la entrada en vigor del RDL 23/2020. Sin embargo, el tenor literal utilizado en el Anexo 2 del RD 1955/2000 (dichas características que no deben modificarse a efectos de poder considerar que estamos ante una misma instalación, se exigen “a efectos de la concesión de los permisos de acceso y conexión solicitados y de la vigencia de los permisos de acceso y conexión ya otorgados”) puede dar a entender que el mismo es igualmente de aplicación a las situaciones jurídicas creadas con ocasión de la solicitud o del otorgamiento de permisos de acceso y conexión con anterioridad a la entrada en vigor del RDL 23/2020.
Bloque 2. Medidas para el impulso de nuevos modelos de negocio en el sector energético
El segundo bloque de medidas en materia energética contenidas en el RDL 23/2020 se refiere al impulso de nuevos modelos de negocio como el almacenamiento, la agregación de demanda, la hibridación, las comunidades de energías renovables o las instalaciones de recarga de alta capacidad. Algunos de dichos modelos de negocio están llamados a jugar un papel muy relevante en los próximos años de cara a garantizar la seguridad del suministro, atendidos el cierre de centrales termoeléctricas (carbón, nucleares) y la previsible entrada en el sistema de un elevado volumen de generación eléctrica renovable no gestionable.
Almacenamiento
El art. 4 del RDL 23/2020 modifica el art. 6 de la LSE para incluir en el mismo, como nuevo sujeto, a los “titulares de instalaciones de almacenamiento”, que son instalaciones que permiten diferir el uso final de la electricidad a un momento posterior a cuando fue generada (baterías) o realizar la conversión de energía eléctrica en una forma de energía que pueda almacenarse para la subsiguiente reconversión de dicha energía en energía eléctrica (p.ej. bombeo).
Dicho precepto modifica asimismo el art. 49 LSE para facultar a los titulares de las instalaciones de almacenamiento (y a los consumidores) para, bien directamente, bien a través de comercializadores o agregadores independientes, participar en los servicios incluidos en el mercado de producción o gestión de la demanda, en los términos que reglamentariamente se determinen.
Hibridación
El art. 4 del RDL 23/2020 modifica el art. 33 LSE de cara a facultar a los titulares de permisos de acceso correspondientes a instalaciones de generación que hibriden las mismas con módulos de generación de electricidad que utilicen fuentes de energía primaria renovable o con instalaciones de almacenamiento para utilizar el punto de conexión y la capacidad de acceso concedida. Ello permite optimizar el uso de la capacidad de acceso existente y minimizar el impacto ambiental. La hibridación hace posible el acceso a un mismo punto de la red de instalaciones que empleen distintas tecnologías de generación siempre que ello resulte técnicamente posible.
Agregación de demanda
El art. 4 del RDL 23/2020 modifica el art. 6 de la LSE para incluir en el mismo, como nuevo sujeto, a los agregadores independientes, en cuanto participantes en el mercado de producción de energía eléctrica que prestan servicios de agregación, definida ésta como actividad que combina múltiples consumos o electricidad generada de consumidores, productores o instalaciones de almacenamiento para su venta o compra en el mercado de producción.
Comunidades de energías renovables
El art. 4 del RDL 23/2020 modifica el art. 6 de la LSE para incluir en el mismo, como nuevo sujeto, a las comunidades de energías renovables, en cuanto entidades jurídicas basadas en una participación abierta y voluntaria y controladas por socios o miembros que estén próximos a proyectos de energías renovables propiedad de dichas entidades jurídicas cuyos socios o miembros sean personas físicas, pymes o autoridades locales y cuya finalidad sea proporcionar beneficios medioambientales, económicos o sociales a sus socios o miembros o zonas locales donde operen y no la obtención de lucro.
Infraestructuras de recarga
Con el fin de facilitar el despliegue de una red suficiente de estaciones de recarga de alta potencia (superior a 250 kW) el art. 4 del RDL 23/2020 modifica el art. 52 LSE, previendo que las mismas deban obtener las autorizaciones administrativas previstas para otras instalaciones (como las de generación), y el art. 51, otorgando la declaración de utilidad pública a dichas instalaciones. Lo anterior permitirá construir líneas eléctricas de media o elevada longitud para alimentar los puntos de recarga de vías interurbanas.
Otras medidas
El art. 4 del RDL 23/2020 modifica el art. 52 LSE para hacer posible que las autorizaciones administrativas de las instalaciones de generación puedan otorgarse por una potencia instalada superior a la capacidad de acceso que figure en el permiso de acceso.
Dicho precepto modifica el art. 4 LSE para facultar al Consejo de Ministros, de manera excepcional, para introducir en la planificación de la red de transporte determinadas instalaciones que se haya demostrado que puedan resultar críticas para la electrificación de la economía y la transición energética.
El art. 4 simplifica el procedimiento de autorización de las instalaciones móviles que se conectan a la red de transporte y distribución, instalaciones que, por su naturaleza y singularidad, no se justifica que deban someterse al procedimiento general de autorización. Este tipo de instalaciones móviles, pueden resultar cruciales para la operación del sistema eléctrico en un escenario de mayor penetración renovable.
Por último, se habilita al Gobierno para que regule un procedimiento especial de autorización de instalaciones cuyo objeto principal sea la I+D+i.
Bloque 3. Eficiencia energética
El RDL 23/2020 modifica la Ley 18/2014, de 15 de octubre, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia, para extender la vigencia del sistema nacional de obligaciones de eficiencia energética hasta 2030, adaptando el procedimiento de cálculo de las obligaciones de ahorro de cada sujeto obligado para dotar al sistema de una mayor transparencia y previsibilidad para los sujetos obligados, así como de una mayor flexibilidad en la gestión, para que una modificación de las ventas de cualquier índole no suponga un necesario recálculo de las contribuciones de todos los sujetos obligados.
Los sujetos obligados por el sistema contemplado en la Ley 18/2014 son las empresas comercializadoras de gas y electricidad, los operadores de productos petrolíferos al por mayor, y los operadores de gases licuados de petróleo al por mayor, cada uno de los cuales tiene asignada una obligación o cuota anual de ahorro energético. Mediante Orden ministerial se establece anualmente el objetivo de ahorro anual, los porcentajes de reparto entre los correspondientes sujetos obligados y las cuotas u obligaciones de ahorro resultantes y su equivalencia financiera.
Bloque 4. Otras medidas relativas al sector energético
Por último, el RDL 23/2020 contempla otra serie de medidas dirigidas a mitigar los efectos negativos de la situación provocada por la crisis del Covid-19 sobre los sujetos que operan en los mercados energéticos y las destinadas a asegurar el equilibrio y la liquidez en el sistema eléctrico (déficit tarifario).
- De cara a conceder la totalidad o parte de la capacidad de acceso de evacuación de los nudos de la red afectados por cierres de centrales térmicas de carbón, se habilita a la Dirección General de Política Energética y Minas para pedir al operador del sistema que informe acerca de la capacidad de acceso individualizada de los “nudos de transición justa” que se detallan en el anexo.
- Se aumentan, durante el trienio 2020-2022, los límites máximos de inversión en las redes eléctricas de transporte y distribución, expresados como porcentaje del PIB, para evitar que se reduzca la misma como consecuencia de la crisis económica provocada por el Covid-19 y que pueda mantenerse el ritmo inversor previsto originalmente y acometer las inversiones necesarias para la integración de la nueva generación renovable, sin computar durante el periodo 2021-2026, en el cálculo del volumen anual de inversión sujeto a la limitación de cantidad de la red de transporte, el volumen de inversión motivado por interconexiones internacionales.
- Se adapta el objeto del antiguo Instituto para la Reestructuración de la Minería del Carbón y del Desarrollo Alternativo de las Comarcas Mineras, creado por la Ley 66/1997, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, administrativas y del orden social, actual Instituto para la Transición Justa, O.A., que pasa a ser la identificación y adopción de medidas que garanticen a trabajadores y territorios afectados por la transición hacia una economía más ecológica, baja en carbono, un tratamiento equitativo y solidario, minimizando los impactos negativos sobre el empleo y la despoblación de estos territorios.
- Se habilita a la Ministra para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico para utilizar el superávit de ingresos del sistema eléctrico para cubrir los desajustes temporales, con carácter preferente, y las desviaciones transitorias entre ingresos y costes de los ejercicios 2019 y 2020.
- Se prevén medidas de acompañamiento específicas para las instalaciones acogidas al régimen retributivo específico cuyos costes de explotación dependan esencialmente del precio del combustible, al objeto de garantizar su viabilidad económica, procediéndose a revisar el valor de la retribución a la operación de aplicación durante el periodo de vigencia del estado de alarma, considerando los valores del precio del mercado eléctrico y del precio de los derechos de emisión de CO2 durante su vigencia y reduciendo un 50% los valores del número de horas equivalentes de funcionamiento mínimo y del umbral de funcionamiento aplicables al año 2020, respecto de los valores establecidos en la Orden TED/171/2020
- Se contempla una moratoria, hasta el 28 de febrero de 2021, en el cumplimiento de ciertas obligaciones de aportación al Fondo Nacional de Eficiencia Energética en el año 2020 para permitir a las empresas comercializadoras que tengan la condición de PYME recuperar liquidez después de la situación creada por el estado de alarma debido al Covid-19.
La presente newsletter ha sido elaborada con fecha 24 de junio de 2020 por el equipo de energía de Ramón y Cajal Abogados. La información contenida en la misma tiene carácter general y no constituye asesoramiento jurídico.
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